Philippines – Climat de confiance : un ingrédient essentiel d’une coalition efficace

Introduction

Bantay Kita-PCQVP Philippines a conçu un modèle d’organisation de coalition visant un équilibre entre structure formelle et proximité des communautés, par le biais de relations fondées sur la confiance et l’engagement à faire entendre la voix de ces dernières.  

À propos de la coalition 

La coalition Bantay Kita-PCQVP Philippines (ou BK-PCQVP) est spécialisée dans les questions de gouvernance des ressources naturelles aux Philippines, ce qui la rend unique, et ses objectifs stratégiques sont étroitement liés à ceux de la stratégie mondiale « Vision 2025 » de PCQVP. Elle a été formée en 2009 pour répondre au besoin de renforcement de la redevabilité du secteur extractif et joue un rôle actif dans la mise en œuvre de l’ITIE (Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives) aux Philippines qui a débuté en 2012. 

Elle est au deuxième rang des coalitions du réseau PCQVP en termes de taille avec 80 organisations membres, nombre d’entre elles (environ les trois quart) étant des groupes locaux situés relativement loin de Manille, certains même dans des lieux très reculés. Les langues et les cultures représentées par ces membres sont très diverses.  Les membres ont également des perspectives diverses à propos de l’extraction : certain·e·s sont opposé·e·s à l’exploitation minière en raison de ses répercussions sociales et environnementales néfastes, tandis que d’autres se concentrent plus sur les questions de transparence et de redevabilité de l’extraction (plutôt que de remettre en question son existence). Les types d’organisation formant la coalition sont également très divers, depuis les organisations à Manille ayant une expertise technique en transparence, divulgation de données et cadres de gouvernance des ressources naturelles, aux organisations représentant des groupes d’individus directement touchés par l’industrie minière (cf. le tableau à la fin de cette section pour plus de détails). 

Combler le fossé entre l’échelle locale et nationale 

La structure de la coalition a pour but d’aider à combler le fossé entre les préoccupations à l’échelle nationale et celles à l’échelle communautaire. La coalition plaide pour le renforcement des cadres nationaux de gouvernance, tout en cherchant également à mettre en place des systèmes locaux de redevabilité. Pour ce faire, la coalition vise à permettre aux communautés affectées par l’industrie minière de présenter leurs préoccupations aux groupes multipartites à l’échelle locale, tout en ayant la possibilité de demander une intervention à l’échelle nationale par le biais de la coalition, le cas échéant. Certains de ces groupes multipartites sont impliqués dans la mise en œuvre de l’Initiative pour la Transparence des Industries Extractives (ITIE), ainsi que d’autres structures de prise de décision au niveau local et régional.

Étant donné la forme et la complexité de la coalition, un secrétariat hautement organisé procédant à de vastes consultations ouvertes auprès des membres en vue de créer et de maintenir un climat de confiance, est la clé de son bon fonctionnement.

Intégrer un modèle multipartite

Tandis que l’ITIE et la divulgation des données constituent un important point focal pour la coalition, BK-PCQVP cherche désormais à permettre aux communautés et aux groupes de citoyens d’exiger la redevabilité sur des questions qui les concernent directement relatives à l’extraction au niveau local. La stratégie de la coalition consiste par conséquent à permettre aux groupes citoyens de former des forums multipartites et d’y participer, et d’exercer le pouvoir à l’échelle locale. BK-PCQVP essaie ne pas limiter les forums d’implication aux formations de type groupes multipartites de l’ITIE, mais reconnaît également le potentiel d’habilitation des groupes de citoyens à utiliser les formations existantes, telles que les conseils de développement local ou régional. La coalition a obtenu un financement d’USAID, par exemple, pour l’aider à habiliter les groupes citoyens à accéder à la prise de décision de cette manière. Selon le Code d’administration locale de 1990, certains pouvoirs incombent aux localités, tandis que d’autres, par exemple certaines décisions d’octroi de licences, incombent à Manille. L’objectif est de ne pas obliger les communautés à demander un examen de leurs préoccupations à l’échelle nationale lorsqu’elles peuvent être résolues à l’échelle locale. Cependant, lorsque les communautés ne sont pas entendues à l’échelle locale à cause des inégalités de pouvoir entre elles et les entreprises et autorités locales, leur voix peut être amplifiée à l’échelle nationale avec l’aide des membres de Manille.  

Rendre les approches plus pertinentes pour les communautés 

Le secrétariat de BK-PCQVP cherche également à adapter les projets de la coalition pour les rendre plus pertinents pour les communautés. Il le fait, entre autres, en identifiant les préoccupations des communautés dans un premier temps, et en réfléchissant ensuite à comment l’ITIE et d’autres initiatives peuvent contribuer à résoudre ces préoccupations, plutôt que simplement appliquer une « solution issue de données » qui n’est pas forcément très adaptée. La mise en œuvre de l’ITIE à l’échelle nationale est susceptible de manquer de pertinence pour les communautés ayant des préoccupations spécifiques, telles que la confiscation des terres des populations autochtones sans consultation adéquate. BK-PCQVP cherche à fournir des mécanismes sur le terrain permettant aux communautés de demander la redevabilité sur ces questions à l’échelle locale à l’aide des groupes multipartites locaux, souvent dans des situations où la voix des communautés n’était souvent pas entendue auparavant. 

Le secrétariat de BK-PCQVP a également appris que l’accès aux données ne suffit pas pour entraîner un changement. Afin de mettre en pratique cet enseignement, la coalition a commencé à former les populations autochtones à plaider pour les questions qui précèdent, et/ou vont au-delà de l’accès aux données et aux informations sur les redevances dues et traitent du respect des droits fondamentaux selon la loi sur l’exploitation minière et celle sur les droits des populations autochtones. Le secrétariat de BK-PCQVP a observé un renforcement de la confiance des membres de la communauté grâce au renforcement des connaissances sur leurs droits dans le cadre de la loi. En renforçant ces connaissances, BK-PCQVP a également aidé les communautés autochtones à demander des données sur les mesures de développement de leurs domaines ancestraux pour leur permettre de participer de manière significative aux discussions sur la gouvernance des ressources naturelles, ainsi que de prendre des décisions concernant leurs terres.

Leadership de la coalition 

Les membres de la coalition sont très actifs et organisés. Le secrétariat, qui considère comme son rôle principal de faciliter la direction de la coalition par les membres, est très compétent, est constamment en mouvement et garantit l’implication des membres. Le secrétariat met l’accent sur son rôle de facilitateur du leadership par les membres, plutôt que d’assumer lui-même le rôle de leadership. Bien que le secrétariat détermine la direction opérationnelle de la coalition, c’est l’ensemble des membres qui décide de la direction générale de la coalition et prend les décisions importantes par le biais de consultations très transparentes, régulières et étroites basées sur le principe organisationnel central de la confiance. La consultation de l’ensemble des membres de la coalition, des organisations communautaires aux organisations nationales, est pratique courante. À cet égard, BK-PCQVP fonctionne comme ce qu’on pourrait appeler un mouvement populaire. 

Dans la pratique, le secrétariat reçoit un mandat dans le cadre duquel les membres donnent leur consentement pour l’exécution de certaines tâches ou de certains processus. La clé du bon fonctionnement de ce dispositif est la confiance. Par conséquent, l’une des priorités du secrétariat est de garantir la transparence pour permettre aux membres de faire des commentaires ou de contribuer aux décisions importantes, tout en reconnaissant que certain·e·s membres sont plus actif·ve·s que d’autres et auront une plus grande capacité de contribution que d’autres.  En termes de stratégie de plaidoyer de la coalition, le secrétariat de BK-PCQVP propose des options stratégiques devant faire l’objet de discussions, de retours d’information et de décisions à la convention annuelle nationale des membres. Ces options sont ensuite approuvées par les 13 membres élu·e·s constituant le conseil d’administration.  

Maintenir un climat de confiance avec les membres principaux·ales, ainsi que ceux·celles qui sont moins impliqué·e·s 

Le·la coordinateur·rice de la coalition nationale reconnaît que, bien que le climat de confiance entre les membres soit essentiel à un bon fonctionnement de la coalition, certain·e·s membres ont inévitablement plus d’influence sur la direction de la coalition que d’autres, étant donné la diversité et les dynamiques. Le conseil d’administration de la coalition est très pragmatique. Il a tendance à être constitué des membres plus actif·ve·s de la coalition, qui constituent un groupe d’environ 20 organisations principales (soit environ 1/4 de l’ensemble des membres). Dans la pratique, bien que l’élection des membres du conseil d’administration soit ouverte et transparente, le conseil est auto sélectionné, car les organisations les plus actives sur les questions de gouvernance des ressources naturelles ont tendance à se présenter aux postes du conseil (comme c’est le cas de nombreuses coalitions PCQVP).  

Dans ce contexte, le secrétariat de BK-PCQVP met l’accent sur le maintien d’un climat de confiance, et la consultation est très importante. Lorsque les membres ont une faible capacité de contribution ou sont moins impliqué·e·s, les processus ouverts leur donnent l’opportunité de contribuer aux questions cruciales pour eux·elles. Les processus ouverts sont considérés essentiels à l’adhésion continue des membres ; à l’obtention d’un consensus dans la mesure du possible ; et à un climat de confiance au sein de la coalition. Le secrétariat affirme que la consultation est une priorité, un processus constant et continu, et qui comporte des défis. La coalition réussit, dans l’ensemble, relativement bien à obtenir un consensus malgré les différences d’opinions. 

Afin de faciliter sa collecte de fonds et de renforcer sa crédibilité en matière d’objectifs de plaidoyer, BK-PCQVP est immatriculé en tant qu’organisation formelle. Ce n’est généralement pas le cas des autres coalitions du réseau mondial, la plupart d’entre elles fonctionnant de manière informelle, les organisations membres assumant les responsabilités institutionnelles consistant à accueillir le personnel ou à gérer les fonds. Ce statut juridique accentue l’importance pour le secrétariat de maintenir très délibérément une relation étroite avec les organisations membres de la coalition et les communautés qu’elle sert. La coalition BK-PCQVP a la réputation au sein du réseau PCQVP de gérer efficacement cet équilibre délicat de formalisation et de professionnalisation tout en conservant un lien étroit avec les communautés qu’elle sert.  

Climat de confiance : élément essentiel de la gestion des tensions 

Le climat de confiance est également essentiel pour gérer les tensions entre les requêtes à l’échelle nationale et les besoins à l’échelle locale. Ainsi, les défenseur·euse·s de la coalition impliqué·e·s dans les processus à l’échelle nationale ont passé sept ans à plaider auprès du gouvernement et de l’industrie pour traiter des principes élémentaires de l’ITIE et créer un système national de redevabilité. Alors que des communautés spécifiques sont susceptibles d’exiger des modes de redevabilité qui vont au-delà des exigences de l’ITIE afin, par exemple, de pouvoir faire le suivi des paiements sociaux et des redevances dans un contexte où les entreprises posent des questions du genre« Que voulez-vous de plus ? ». Dans ce contexte, la coalition vise à soutenir les membres exigeant une redevabilité accrue à l’échelle locale sans que le plaidoyer à l’échelle nationale ne soit une contrainte pour le plaidoyer à l’échelle locale.  Pour ce faire, des consultations ouvertes et continues entre les membres sont nécessaires afin de négocier les limites et les priorités.  

Rôle du financement dans le fonctionnement de la coalition 

Comme de nombreuses autres coalitions PCQVP, BK-PCQVP travaille avec ardeur pour garantir sa base de financement, et présente des arguments solides aux gouvernements donateurs et aux ONG internationales qui reconnaissent l’importance stratégique du secteur extractif aux Philippines. En conséquence, BK-PCQVP a obtenu un financement pour appui institutionnel afin d’employer le personnel du secrétariat tout en permettant à la coalition de concentrer ses efforts sur le plaidoyer. Cependant, comme c’est le cas de la plupart des coalitions, BK-PCQVP doit constamment lutter pour maintenir ce financement et trouver de nouvelles sources régulières. Le conseil d’administration de la coalition s’est élargi en 2021 et comprend désormais deux membres indépendant·e·s qui soutiennent sa mission sans être des organisations membres : l’un·e expert·e en collecte de fonds, l’autre en cadres juridiques internationaux. De cette manière, la coalition vise à élargir l’éventail de ses compétences par le biais de son conseil d’administration en vue de l’accomplissement de sa mission.

Bien que le financement engendre souvent des contraintes, la coalition a pour vision de passer d’une stratégie orientée  par les donateurs (y compris l’accent sur l’agenda de l’ITIE) à une approche plus proactive dirigée par le plaidoyer selon laquelle les priorités de plaidoyer sont de plus en plus influencées par les problèmes identifiés par les communautés.  

Enseignements à tirer

• BK-PCQVP a créé un modèle d’organisation de coalition visant à un équilibre entre la formalisation (ONG immatriculée et formelle ayant un secrétariat, un financement international, une stratégie, des objectifs, des cibles, des politiques, des systèmes de gouvernance, etc.), et le maintien et la priorisation de l’inclusion significative des membres, y compris des groupes communautaires, par le biais de relations basées sur la confiance et l’engagement à faire entendre la voix des sans-voix. Ses attributs combinent les éléments de l’approche d’un « mouvement », ainsi que celle d’un réseau formel.  
• BK-PCQVP a identifié un modèle multipartite permettant aux communautés de s’impliquer dans la gouvernance extractive au-delà des questions spécifiques aux données. Une évaluation de l’efficacité de ce modèle est susceptible de permettre aux communautés de comprendre s’il peut être répliqué dans d’autres contextes.  
• Les stratégies de plaidoyer de BK-PCQVP sont en train d’évoluer pour se concentrer sur un agenda plus large que celui de l’ITIE, tout en conservant son mandat, y compris « la sensibilisation » des bailleur·se·s de fonds quant à la nécessité d’un mandat plus large. En permettant aux communautés d’exprimer leurs besoins pressants, la coalition aide à mettre en avant ces besoins au sein de la coalition et du plaidoyer. Au cours de cette évolution, le processus devrait également influencer la stratégie internationale de PCQVP afin de garantir qu’elle prend en compte les problèmes auxquels les communautés sont confrontées, et qu’elle leur offre des plateformes de plaidoyer.
• Le climat de confiance est un ingrédient essentiel d’une coalition qui fonctionne bien, en particulier lorsque ses membres sont très divers et que leur localisation géographique constitue un défi. Les systèmes de consultation de BK-PCQVP pourraient former un modèle utile à d’autres coalitions.  

Écrit par Brendan O’Donnell sur la base d’entretiens avec Vincent Lazatin, coordinateur national de Bantay Kita – PCQVP Philippines.